张思平:深圳社会主义市场体制建立的几个阶段

 1980~1986年:计划经济体制的突围时期

从深圳改革开放的历史看,1980~1986年是计划经济体制的突围时期。从深圳特区建设的历史看,这一时期是这座现代化大都市的奠基时期。

这一时期的历史大体上可以概括为三个方面:

第一,打开了深圳特区招商引资、对外开放的新局面。

在上世纪80年代初,经济特区建设之初,基础设施差,外商对特区优惠政策尚在观望等待,招商引资难度很大。深圳市提出了著名的招商引资的“蚂蚁”政策,加大对率先来投资建设外资的支持力度,使之起到带头示范作用,取得了突破性进展。通过大力的招商引资,吸引了最早的一批港资进入深圳,包括第一家酒店,第一座加工厂等,迅速打开了深圳招商引资、对外开放的新局面。

第二,改革旧体制、开启新的市场经济体制的探索

办特区、建城市,在深圳做的每一件事情、遇到的每一个问题,都会和旧体制发生激烈冲突,不突破旧体制的包围,就无法推动城市建设、经济发展和对外开放。每一次碰撞,实际上就是对旧体制的一次突围,对新体制的一个探索。通过突围和探索,使深圳不仅成为了开放的前沿和技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口,而且成为改革旧体制、建立新的市场经济体制的试验场。

——金融体制改革。办特区中央和广东省没有给钱,深圳提出利用外资或银行贷款进行基础设施建设。在当时计划经济体制下,银行的钱是按企业和国家计划分配的,不允许借出来搞基础设施建设。因此,深圳的做法实际是对计划经济体制下银行管理体系的冲击和探索,利用外资进行城市基础设施建设,更是对传统外资外贸管理体制的大胆突破。

——价格体系改革。在计划经济下,各种物资靠国家计划调拨,价格由国家统一定价。而特区建设没有纳入国家计划,无法获得国家计划内的各种物资,包括生活资料和生产资料,而特区建设既要有相应的粮食、蔬菜、副食品等生活资料,更需要大量的钢材、水泥等生产资料。为此,深圳推动了价格的改革,放开价格管制,利用市场机制,发展商品市场。通过价格改革,使深圳在上世纪80年代全国价格双轨制的特殊条件下,用市场的机制解决深圳建设和发展所需要的各种物资,其中包括粮食、蔬菜、副食品的价格放开,在全国率先取消实行了几十年的各种票证。

——劳动人事管理体制改革。特区建设需要大量的干部和职工,但在传统的计划经济体制下,干部和职工都是部门所有制、单位所有制,不能跨行业、跨地区流动。深圳对传统的劳动和干部管理体制进行改革。包括:对干部实行公开招聘,打破人才的单位所有制;发展劳动力市场,促进劳动力横向流动,对工人实行劳动合同制和结构工资制。从而通过用人制度的改革,劳动力市场以及工资制度的改革,用经济的手段和市场的手段,使一批批的干部和工人很快涌进了深圳经济特区。

——施工建设体制改革。在传统的建设施工体制下,施工单位只是政府有关建设主管部门的附属单位,按建设主管部门指定的计划任务进行施工建设。深圳特区建设初期,没有自己足够的建设队伍,无法满足大规模建设对施工队伍、建设成本和工程质量的要求。为此,深圳市被迫实施“建筑工程施工招标制度”,发展建筑市场,通过招标,把全国的建筑施工队伍吸引到深圳。通过市场机制,也降低了工程造价、提高了施工质量,创造了深圳速度,这是对国家建设施工管理体制的重大突破。

——土地使用权制度改革。兴办特区,引进外资,举办各种企业,都需要给外商建厂房、提供土地,必须与外商签订土地使用合同,而土地使用合同实际上意味着土地使用权的转让,这在当时是有违国家法律的。深圳借鉴香港土地制度的经验,实行土地使用权的转让,发展土地市场,这项改革的试验和突破,对国家的改革开放和现代化建设所起到的作用是难以估量的。

第三,提出深圳经济特区要实行“四个为主”方针。

深圳市按照邓小平和中央关于特区建设的总方向,根据深圳建设的实践,最早提出深圳要实行“四个为主”的方针,即“建设资金以吸收和利用外资为主,经济结构以中外合资和外商独资经营企业为主,企业产品以出口外销为主,经济活动在国家计划经济指导下以市场调节为主”。

其中以外资和三资企业为主,实际上是对所有制结构改革的重要探索;以工业为主,意味着深圳特区不仅从事农业和“三来一补”加工业,而且提出了实现工业化的目标;产品以外销为主,实际上是提出了发展外向型的经济发展新模式,为后来国家提出“大进大出”沿海发展战略提供了成功的示范。“以市场调节为主”虽然当时理论界有人提出和探索,但作为以市场经济调节为主推动经济发展的实践的地区和城市,深圳是全国第一个,深圳以市场调节为主的改革实践,对中国确定以市场为导向的改革大方向起了重要的作用。

深圳这一时期的改革大体上是“以破为主,立在其中”的摸着石头过河的探索时期。经过几年的改革开放的大胆探索和艰苦创业,在深圳,旧的计划经济体制被打破,市场经济的新体制、新机制已经发挥重要作用;对外开放的大门已经打开,外向型经济已经起步,城市建设已初具规模,为特区建设和改革开放奠定了基础。

1987~1993年:市场经济基本框架的搭建时期

从1987年到1993年的7年时间里,深圳通过“以立为主,破立结合”的大胆试验,初步搭建了深圳市场新经济的基本框架。

这一时期的历史大致可以概括为以下几个方面:

第一,大力推进所有制改革,发展混合所有制经济,为市场经济体制的建立和发展培育了多元化的市场竞争主体。

这一时期深圳大力引进三资企业,尤其是高度重现引进香港大财团和国外跨国公司来深圳投资发展,其中,引进了香港和记黄埔李嘉诚先生参与盐田港的开发,使盐田港在数年后成为全球最大的集装箱专用码头;鼓励民营企业的发展,有组织地对民营科技企业进行培育和扶持,出台了全国第一个《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》,在全国第一次提出,举办民办科技企业不仅资金可以入股,而且商标、专利、技术等可以以无形资产入股,这项规定使深圳诞生了像华为这样的世界级大公司,为深圳高科技产业发展和创新能力的提高打下了体制机制的基础。

深圳对国有企业实行股份制改造,推进了股份制改革和股票证券市场的建立。1986年,深圳开始了全国最早的国有企业股份制改革试点,市政府出台了《国营企业股份制试点的暂行规定》,一些国有企业根据规定进行股份制改造,一些企业一开始就按照股份制的要求发起设立股份有限公司,有的还向社会公众发行了股份。在政府的大力推动下,深圳发展银行、招商银行、平安保险等股份制企业相继成立,并成为支撑深圳特区迅速发展壮大的企业集团。

第二,大力发展资本市场,逐步形成比较完善的市场体系和比较规范的运作机制。

深圳除了继续完善劳动力市场、商品市场、建筑市场、土地市场等专业性市场外,特别重视和大力推动证券、外汇、保险、基金等资本市场,为深圳成为全国区域性金融中心城市奠定了很好的基础。

深圳建立了外汇市场,即“外汇调剂中心”。深圳市企业出口创汇,可以不到中国银行结汇,直接到外汇调剂中心调剂,需要外汇也可直接到调剂中心购买,这是外汇管制制度的重大突破,对于深圳这样一个外向型经济的大城市来说,是非常重要的。

深圳证交所的成立,带动了证券、基金、银行等金融机构和金融业的发展,不仅引领了深圳高端要素市场和高端服务业的迅速发展,奠定了深圳在全国资本市场体系中的重要位置,而且对深圳国有企业的改革,对深圳高新技术产业的发展,以及深圳市民增加资本性收入、提高生活水平,也起了积极重要的推动作用。1992年2月,我国第一个产权交易机构“深圳市产权交易所”也正式开业,促进了深圳产权交易市场的发育和完善。

深化土地使用制度改革,通过拍卖建立土地交易市场,也是一项对全国影响深远的重要改革。这项改革不仅促进了《宪法》的修改,对中国经济发展、城市建设的影响也都是巨大的。住房的商品化改革,也是深圳在全国范围内最先探索的一项重要改革。

1988年深圳第一次提出“双轨三模式”的住房制度改革方案,即由政府提供福利房,解决公务员和教职工事业单位的住房;市场提供商品房,由房地产公司开发,市场销售;第三种是微利房,面向国有企业和其他企业的困难职工。深圳的住房制度改革大体上借鉴了新加坡、香港等地的成功经验。既解决了大多数公务员、事业单位和企业员工对福利房、保障房的需求,又满足了少数富裕起来人士对商品房的需求。可惜,由于多种原因,深圳的住房制度改革未能坚持下去。

第三,推进政府机构和行政管理体制改革,探索与社会主义市场经济相适应的政府管理框架。

在这方面,深圳主要推动了两项重要改革措施。

一是借鉴新加坡反贪局、香港廉政公署的经验,结合深圳的实际,在全国率先成立政府监察局,探索政府内部决策、执行、监督三者既分工协调又相互监管制约的政府运作新机制,加强对政府运作内部的监督,以保持政府的廉洁、高效,改善党风、政风,监督党和政府的路线、方针、政策的落实情况。

二是率先成立投资管理公司,开启了国有资产监督管理体制改革的序幕,探索了政资分开、政企分开,以产权为纽带加强国有资产管理的新路子。在上世纪90年代成立投资管理公司的基础上,深圳又成立国有资产管理委员会,逐步形成国资委—投资管理公司—控股国有企业三个层次的国有资产管理体制,把国有企业以政府的附属物推向市场,逐步成为独立经营、自负盈亏的市场竞争主体,为全国的国有企业和国有资产监管体制的改革提供了丰富经验。

第四,探索社会保障制度改革,初步建立了社会保障体系的基本框架。

1986年深圳作为全国社会保障体系改革的试点,借鉴新加坡等的经验,在蛇口探索企业建立社会保险制度改革的基础上,深圳建立了以社会统筹与个人账户制相结合、职工自我保障和社会共济相结合的涵盖养老、医疗、工伤的社会保障制度,先后出台《深圳市社会保险暂行规定》《职工养老保险及住房公积金实施细则》《职工医疗保险实施细则》等,为全国建立比较完善的社会保障制度做出了重要贡献。

第五,提出“按国际惯例打篮球”的方向,构建按国际惯例运作的对外开放新体制,为各种所有制企业提供公平竞争的市场环境。

深圳是最早提出要成为率先按照国际惯例运作的新体制地区之一。围绕这一目标,深圳在外贸管理体制、外汇管理体制、企业产权体制、政府行政管理体制以及各种重要市场等方面进行了系统改革,使深圳的改革逐步从单项突破向综合配套方向转变。

此外,深圳经济特区还争取到了最重要的资源——特区立法权。经过长达5年的不懈努力,1992年7月1日七届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于授予深圳经济特区立法权的议案》,授予深圳特区立法权。特区立法权的获得,为推动深圳的改革开放和民主法制建设产生了重大作用。

经过从1986~1993年这七年的大胆探索和勇于改革,深圳经济特区为中国社会主义市场经济体制的建立提供了宝贵的经验。邓小平同志在1992年南方讲话中,对深圳改革取得的成绩和经验给予了充分的肯定。

1993~1998年:市场经济体制的初步完善时期

经过前两个时期的改革探索,深圳市场经济的框架逐步形成,以市场为导向的改革在不断深化。特别是邓小平1992年视察南方的谈话,1993年党的十四届三中全会做出了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,市场经济最终正式作为中国经济体制改革的目标模式,从而为深圳经济特区的改革提供了更为广阔的平台。1993年开始,深圳的改革进入了以完善社会主义市场经济体系为主要任务的新时期。

这一时期的历史大致可以概括为以下三个基本方面:

第一,推动产权制度改革,把财产占有社会化作为产权改革的总方向,为深圳不同类型的产权改革和创新提供了良好的外部环境。

深圳市不仅全力推动国有企业的股份制和混合所有制改革,还特别提出企业要实行员工持股,实现财产占有社会化。在国有企业改革方面,力推市属国有企业股份制改造,实行产权主体多元化,并通过上市公司实行产权的社会化,当时深圳证交所上市公司中,深圳国有企业占有很大比例。在民营高科技企业领域,全力推动技术、管理、专利等生产要素入股,成就了华为、中兴等一批深圳高科技企业的迅速发展。在一批中小国有企业中,大力推广经营者和员工持股,出台了《深圳市国有企业内部员工持股试点暂行决定》,从而为金地、华强等国有企业转换经营机制、进行产权改革提供了依据。

第二,在全国率先进行政府审批制度改革,为建立适应社会主义市场经济要求的新型政府进行大胆探索。

在推动政府职能转变中,深圳明确提出了“政府培育市场,市场解放政府,政府解放企业,企业解放生产力”的指导思想。此外深圳还提出“两转”,即政府转变职能、企业转变机制;建立“三无”、“四跨”的现代企业管理制度,使特区企业向无固定经营范围、无固定地域界限、无上级主管部门和跨行业、跨所有制、跨地区、跨国界经营的目标发展。这些观点和意见在全国都是相当超前的。

在审批制度改革方面,深圳提出政府要从计划经济的管理方式向市场经济的管理方式转变。1997年初,在全国率先进行政府审批制度改革,随后市政府成立审批制度改革领导小组,正式发布实施《深圳市政府审批制度改革方案》。1999年2月还以政府令的形式发布施行了《深圳市审批制度改革若干规定》,在这一轮改革中,深圳市政府部门和单位审批事项减少了418项,减幅57.8%。深圳进行的审批制度改革,拉开了全国以转变政府职能为主要内容的政府改革的序幕,为在全国进行的审批制度改革提供了成功的经验。

第三,提出建立社会主义市场经济的五大体系和形成市场经济的四大运行机制。

深圳在改革开放过程中,通过不断探索,在改革市场运行主体,完善要素市场、资本市场,建立社会保障体系等方面都有了新的进展,使深圳的社会主义市场经济体制不断完善。在此基础上,深圳市提出要建立和完善“五大体系和四大机制”的目标,五大体系包括:一是由商品市场、生产要素市场和产权市场三个层次构成的市场体系;二是建立介于政府与企业之间,为发展生产力服务的多层次、多功能的社会服务体系;三是建立包括离退休保障、待业保障、住房保障、医疗保障在内的社会保障体系;四是建立法律体系,提出要充分利用好深圳的立法权,利用法规和规章来保证市场经济健康发展;五是建立宏观管理和宏观调控体系,政府由向企业下达生产分配的指令性计划转向制定经济社会发展战略、中近期经济发展规划和城市建设规划。四大运行机制包括:发展的动力机制,市场的压力机制,法律的强制力机制,道德的自制力机制。

1998~2015年:市场经济体制改革的深化时期

从1998年开始,深圳进入了市场经济体制改革的深化时期,这一时期的历史大致可以概括为以下几个方面:

第一,大力发展高新技术产业,建立为高科技产业发展的资本市场服务体系。

深圳早在1995年就提出,一方面要对原有的“三来一补”企业实行稳定、提高、升级的方针;另一方面,要大力发展高新技术产业。

为了实现发展高新技术产业的战略任务和目标,深圳陆续采取了一系列重大举措:

一是建立“深圳市高新技术产业园区”,对整个园区实行统一规划、统一政策、统一开发、统一管理,加快招商引资步伐。

二是建立支持高新技术产业发展的综合配套的政策体系,包括扩大投资融资渠道、加大人才引进、增加科技投入、加强知识产权保护、鼓励科技骨干人员持股以及在税收优惠、土地政策等方面采取了切实有力的政策措施。

三是建立以企业为主体、以市场为导向、以全国高等院校和科研院所为依托、产学研相结合的技术开发体系。

四是建立完善科技投入体系,增加科技投入,积极探索建立高新技术产业风险投资机制。积极推动深交所的中小企业板和创业板的筹建,为高科技的中小企业提供方便的融资渠道,为风险资本投资高科技企业营造一个正常的退出机制。

五是举办“中国国际高新技术成果交易会”,推动了高新技术成果商品化、产业化、国际化以及促进国家、地区间的经济技术交流与合作。

第二,推动特区外农村城市化,为特区内外一体化建设发展奠定了基础。

上世纪90年代初,深圳就进行了第一次农村城市化的改革,将特区内原来的农村基层组织纳入城市行政管理体系,将村办企业改造成股份合作公司,将几万农民一次性转为城市居民,并撤销了宝安县,成立宝安、龙岗两个区。第一次农村城市化改革为促进深圳特区经济社会发展和现代化城市的建设起了重要作用。

随着深圳经济的迅速发展,特区内中心城区现代化大都市已逐步形成,但占深圳土地面积、人口绝大多数的特区外的宝安、龙岗,由于行政、经济、社会管理体制的差异,各区甚至各镇各自为政,使特区外的规划、发展、管理处于无序竞争状况,不仅影响了特区外经济社会的发展,而且给深圳城市的规划、建设和重大产业布局带来很多问题。

为此,深圳借鉴90年代初特区内农村城市化的经验,推动了特区外农村城市化这项事关深圳全面建设发展的改革。在行政管理体制上,撤销镇级建制,建立适应城市管理需要的街道办事处和居委会;在经济组织上,将原村集体经济组织改造成规范的股份合作公司;在规划建设方面,对基础设施、产业发展、社会建设、环境保护等方面进行全市统一规划;在土地制度上,将原属于集体所有的土地一次性转为国家所有,解决了几百平方公里城市建设和产业发展遇到的空间和土地问题,同时为当地居民留有宅基地和必要的工商发展用地。此外,对27万原非农业户口的原居民,一次性整体转为城市户口,并纳入全市的养老和医疗保险体系。

第三,基本完成了市属国有企业的产权改革和国有资产管理体制的调整,初步建立了一套适应市场经济的国有企业运行体制和机制,为全国的国企改革提供经验。

深圳在特区建设初期基本上没有国企,但随着特区的建设和发展,深圳利用国家的优惠政策以及特区发展的机遇,在上世纪80、90年代也建立了一大批市属国有企业。这些国企为特区的建设和发展做出过历史贡献。但随着90年代多种所有制经济的激烈竞争,国企的体制机制不适应市场经济发展的需要,绝大多数国企在竞争性领域处于劣势,无法生存下去。21世纪初,深圳根据中央关于国有企业“抓大放小”布局调整的要求,根据深圳的实际,对竞争性领域处于劣势的工业、流通、商贸、建筑等领域的国有企业,以经营者员工持股的方式进行产权改革,实行改制退出,对国企员工转化身份,进行经济补偿,纳入社会保障制度,基本完成了国企产权改革和布局调整任务,使大部分国企和员工走向市场。

2005年后,深圳在推动企业的重组、企业内部机制转换、大型企业引进战略投资者、建设施工企业的改制、做强一批产业集团、加强国有企业的监管等方面做了大量工作。经过若干年的大胆改革,深圳市属国企布局结构大体合理,国有资本的监管体系基本到位,企业内部的合理法人治理结构基本形成,国有企业的内部经营体制大体上与市场经济接轨,企业的自我发展能力、内部的管理水平、企业的竞争能力大大提高,市属国有企业的经济效益在全国处于领先水平,应当说,深圳基本上完成了国企改革任务,为全国的国企改革提供了经验和示范。

第四,率先启动事业单位的改革,为国家推动事业单位分类改革做出贡献。

国有企业改制调整任务基本完成后,深圳市改革的重点选择了事业单位改革,2006年正式在全国率先启动事业单位的改革。事业单位是政府为社会提供公共服务的主要载体,事业单位的改革也是政府改革的重要组成部分。由于体制的原因,事业单位人员多、成本高、效率低、服务差,虽然政府每年投入大量财力,但社会反映仍强烈。同时,事业单位在机构、人员、经费等方面与党政机关又有着千丝万缕的联系,改革事业单位会涉及到党政机关人员的切身利益,因此阻力也很大。

深圳事业单位改革分两步:

第一步分类改革,把事业单位分为三类:部分单位转为国有企业,部分单位回归政府部门,部分仍保留事业单位。在事业单位分类改革中,有三分之二的事业单位仍保留了事业单位性质,改革中这些单位的职工利益基本没有受到损失,因此阻力不大。回归政府并承担政府职能的事业单位是个别的,这些单位实际上是事业单位分类改革的受益者,因此他们是拥护改革的。转为国有企业的事业单位有124家,这些单位要推向市场,告别由政府财政包养的大锅饭,要在未来市场竞争中求生存,压力很大。这些事业单位的员工转企业后,退休后待遇要纳入企业职工养老保险体系中。由于体制上的原因,企业职工养老保险水平比事业单位的员工要低得多,因此他们是这次改革的利益主要受损者。虽然在改革方案的制定中,也采取了一些过渡、照顾等措施,尽可能减少他们退休后与事业单位的待遇差距,但部分员工的利益损失难以完全避免,因此改革的阻力大、任务重。在事业单位改革过程中,经过努力,分类改革做得比较好,为全国的改革提供了经验,国务院后来出台的全国事业单位分类改革的方案,基本是在深圳方案的基础上制定的。

第二步深化事业单位内部的改革。市政府先后推出了事业单位体制机制改革创新7项内容,包括取消事业单位行政级别、实行人员岗位聘用制、建立事业内部法人治理结构、设立法定机构、财政对事业单位从“养机构、养人”转变为“以事定费”和“购买服务”等。但事业单位内部机制的改革,由于一些原因,进展并不顺利,很多改革措施并未完全落实。

第五,推动“大部制”机构改革,发挥深圳在改革开放中先行先试的示范带头作用。

2009年,深圳出台大部制改革方案。深圳市政府启动的大部制改革一次性削减了15个政府工作部门,精简了三分之一的机构,并按照“委局办”分设的原则重新调整了整个政府架构,根据政府决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求,重新组建了7个委员会、18个执行局和6个办公室,共31个政府部门。大部制改革的目标是,减少部门或机构数量,降低行政成本;提高部门之间沟通和协调程度,减少职能交叉,降低政出多门和推诿扯皮,提高行政效率;建设小政府,给市场更多空间,更符合市场经济发展的要求等。应该说,深圳的这次大部制机构改革,方向正确,对于政府转变职能、提高效率、建立适应社会主义市场经济发展的新型政府有着重要意义。

第六,推动商事登记制度改革,为国务院推动简政放权改革提供重要的经验和示范。

商事登记制度改革是对传统公司登记制度的一个颠覆性改革,它是深化政府审批制度改革、转变政府职能和监管方式、发挥市场在资源配置中的决定性作用的一项重要改革。商事登记制度改革包括:建立商事登记主体资格与经营资格分离,审批监管相统一的登记制度;实行注册资本认缴制度;实行“三证合一”,公司注册网上登记,取消企业登记年审制等。

深圳商事登记制度的改革,创造了优良的营商环境,减轻了企业负担,激发了创业热潮,促进了政府审批和监管方式的转变,取得了很好的效果。

第七,深化社会组织改革,促进深圳社会治理现代化,培育出多元化的社会主体。

社会组织的改革是深圳的改革由经济体制改革为主逐步转向社会体制改革的标志之一。深圳这次改革主要有三个方面的内容,一是降低门槛,简化审批,鼓励发展;二是社会组织直接登记,取消社会组织的业务主管部门,消除社会组织的行政化;三是打破对行业协会的垄断,突破“一业一会”、“一区一会”等限制,鼓励社会组织多元化和竞争。这项改革对深圳城市和社会治理体系现代化,尤其是对促进深圳公民社会的发育和完善具有深远意义。改革后两年左右,深圳社会组织的数量由改革前的4000多家发展到10000多家。

第八,推动前海开发,搭建深圳改革开放高端平台。

深圳在上世纪80、90年代就曾提出“一线放开,二线管住”的大胆设想,将深圳和香港紧密连为一体,形成人员、货物、资金自由流动的特别关税区。但由于多种原因,这个设想未能落实,而前海的开发建设,从某种意义上讲,是过去几十年深圳追求的大特别关税区的一个缩小版。

虽然前海开发建设遇到不少困难,目前还处于建设时期,开发建设进度较慢,在建设中还面临着很多的问题需要研究,但通过前海的开发,可以加强与香港金融等高端服务业的合作,促进深圳经济的升级转型,探索真正按照国际惯例和国际商业运行体制的新模式,不仅可以使深圳的改革开放和城市建设再上一个大台阶,而且也为中国的改革开放、为促进香港的繁荣做出新的贡献。

张思平:深圳社会主义市场体制建立的几个阶段

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